De eerste overheid. Zo worden gemeenten aangeduid als bestuurslaag die het dichtst bij de  burger staat. Om die reden worden regelmatig taken van de rijksoverheid naar gemeenten overgedragen. Gemeenten zijn beter in staat tot het leveren van maatwerk. Zelfs is er de ambitie om gemeenten (in 2015) te maken tot hét aanspreekpunt voor alle overheidsdiensten (dus ook van provincies en rijk).

Schaalvergroting

Intussen neemt het aantal gemeenten ieder jaar af, wordt de schaal van gemeenten steeds groter en zodoende ook de afstand van de burger tot de zgn. eerste overheid. Met de herindeling van 20 gemeenten tot 7 nieuwe gemeenten daalt het aantal gemeenten per 1 januari 2011 naar 417. Tien jaar geleden waren dat er nog 504. In de tijd van Thorbecke telde Nederland ruim 1200 gemeenten. In 1970 was het aantal gemeenten nog 912. Sindsdien heeft het virus van de schaalvergroting fors toegeslagen totdat begin deze eeuw Pim Fortuijn aandacht vroeg voor de menselijke maat in het bestuurlijk bestel. Het laatste decennium geldt in het kabinetsbeleid het adagium “dat gemeentelijke herindelingen alleen van onderaf tot stand komen”. Zo is dat ook verwoord in het Regeerakkoord van kabinet Rutte. Voor schaalvergroting is derhalve draagvlak van de lokale gemeenschap vereist. Toch zijn er ieder jaar weer fusies. Soms nemen kleine gemeenten zelf hiertoe het initiatief. Maar meestal is de provincie de initiatiefnemer op grond van de Wet Algemene Regels Herindeling (Arhi). Uiteindelijk beslist het parlement over herindelingen. Het Huis van Thorbecke (rijk, provincies en gemeenten) staat de laatste 40 jaar voortdurend ter discussie. Dat geldt niet alleen de schaalgrootte van gemeenten, maar ook de zgn. middenlaag. Voorstellen variërend van 26 mini-provincies tot 4 landsdelige provincies. De bestaande provinciestructuur lijkt echter onaantastbaar. Hoe anders is dat met de gemeenten. Op zichzelf is dat goed te verklaren. Gemeenten komen steeds meer in beeld als zijnde de overheidslaag, die het dichtst bij de burger staat. Daarom is het aantrekkelijk overheidstaken zoveel mogelijk op dat niveau te plaatsen. Er is een voortdurende wens om taken van de landelijke overheid naar gemeenten te decentraliseren. Maar dan moeten gemeenten die taken wel aankunnen oftewel over voldoende bestuurskracht beschikken. Met de metafoor van de ketting, die zo sterk is als de zwakste schakel, wordt schaalvergroting van gemeenten bepleit. Zodoende zou bij alle gemeenten voldoende bestuurskracht ontstaan. Eerst dan kan de rijksoverheid met een gerust hart taken aan gemeenten overdragen.

Bestuurskracht; een relatief begrip

Het begrip “bestuurskracht” heeft in de discussie over de bestuurlijke organisatie de neiging een absoluut karakter te krijgen. Causaliteit tussen bestuurskracht én schaalgrootte van gemeenten wordt vaak ééndimensionaal benaderd. Grote(re) gemeenten zijn dan per definitie bestuurskrachtig en kleine(re) gemeenten juist niet. Vandaar de neiging om in de discussie over bestuurskracht een getalscriterium te hanteren. Dat getal is in de loop der jaren fors omhoog gegaan. Zo’n 30 jaar geleden werd nog gepleit voor een ondergrens van 10.000 inwoners, begin deze eeuw leek 40.000 inwoners de norm en in 2010 lanceerde het bestuur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een plan voor wel een heel grootschalige operatie. De VNG stelde haar leden (de gemeenten) een resolutie voor, waarbij feitelijk provincies en gemeenten zouden opgaan in één decentrale overheidslaag. Dat zou dan leiden tot zo’n 30 regiogemeenten; een schaalvergroting die feitelijk het einde van “de gemeente” zou inhouden. Deze resolutie is echter door de ledenvergadering van de VNG resoluut verworpen. Een getalscriterium past bij een structuurbenadering, waarbij het daadwerkelijk functioneren van gemeenten uit het oog verloren wordt. En daarbij is de ene gemeente de andere niet. Er zijn relatief kleine gemeenten met professionele organisaties en sterke bestuurders én er zijn (middel-)grote gemeenten met zwakke bestuurders en relatief slecht functionerende organisaties. Maar het omgekeerde komt natuurlijk ook voor. Veel hangt af van persoonlijke kwaliteiten én betrokkenheid van bestuurders en managers. Verder is in een gemeente met een forse ontwikkelopgave uiteraard meer bestuurskracht vereist dan in een beheergemeente. Het aantal beheergemeenten zal de komende decennia alleen maar toenemen. Steeds meer gemeenten krijgen zelfs te maken met krimpscenario’s. Indien nodig kunnen kleine(re) gemeenten via intergemeentelijke samenwerking zichzelf voorzien van professionele ondersteuning.

De rijksoverheid wil veel taken naar gemeenten decentraliseren, omdat gemeenten als eerste overheid beter in staat zijn tot maatwerk naar de lokale samenleving en de individuele burger. Substantiële schaalvergroting van gemeenten kan dat doel juist in de weg staan. De afstand van de burger tot het lokale bestuur wordt in die situatie navenant groter. Grotere gemeentelijke organisaties verkokeren (dé klacht over de overheid) en dat is funest voor effectief en efficiënt lokaal bestuur. Bestuurders hebben minder zicht op de lokale gemeenschap en zijn minder toegankelijk. Het beoogde maatwerk komt dus onder druk te staan. Minister Donner beloofde de Tweede Kamer onlangs bij de behandeling van zijn begroting het komend jaar een nota over de bestuurlijke inrichting en de effecten van decentralisatie voor de zelfstandigheid van gemeenten. Het is te hopen dat het kind niet met het badwater wordt weggegooid….  Groter is niet per definitie beter en goedkoper, zo blijkt nadrukkelijk uit onderzoek van het COELO (Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden).

Gemeente als democratie

Eerste overheid is een goede typering van de gemeente als lokale overheid. Soms wordt wel gesproken over de “lagere overheid”, maar dat is een contradictio in terminis. De gemeente is een volwaardige overheid, een volwaardige democratie via de gekozen gemeenteraad. Het is dan ook in de eerste plaats aan de gemeenteraad om over het voortbestaan van de eigen gemeente te oordelen. Via de burger als kiezer bepaalt een gemeenteraad de ambitie van zijn gemeente en legt daarover verantwoording af aan die burger. Dit raakt de wettelijk verankerde autonomie van gemeenten.

Op 15 december 2010 is het Samenwerkingsverband Autonome Gemeenten opgericht, een initiatief van de gemeenten Goedereede en Nederlek, die beide in hun voortbestaan worden bedreigd door fusieplannen van de provincie Zuid-Holland. De SVAG wil dat gemeenten over hun eigen bestuurlijke toekomst kunnen beslissen en wenst de interventiemogelijkheden van provincies terug te dringen. De reactie van gedeputeerde Van Engelshoven-Huls van Zuid-Holland is veelzeggend. Volgens hem hebben gemeenten helemaal geen autonomie op dit punt (ND 15 dec.). Dit is een grove miskenning van de lokale democratie en van de verantwoordelijkheid van de lokale overheid. Gemeenten kunnen op grond van de wet ARHI zelf het initiatief nemen tot een fusie, als men dat in het belang vindt van de lokale samenleving. A contrario kunnen gemeentebesturen net zo goed (en als eerste) een standpunt innemen over hun eigen toekomst en daarbij tot zelfstandig voortbestaan concluderen. Dat is dan een standpunt dat er toe doet. Provincies en rijksoverheid kunnen en mogen ook een oordeel hebben, maar hen past bescheidenheid en terughoudendheid. Niet in het minst vanuit respect voor de lokale democratie.