De Kamerleden Koser Kaya (D66) en Van Hijum (CDA) hebben vorige maand het initiatiefwetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend. Aan de ambtelijke status van overheidsdienaren moet een einde worden gemaakt. De Raad van State is kritisch, maar in de Tweede Kamer lijkt zich een meerderheid voor dit wetsvoorstel af te tekenen. De overheid is een werkgever met een politieke kleur. De onafhankelijkheid van de ambtenaar kan daardoor onder druk komen te staan. Een waarschuwing tegen naïviteit is op zijn plaats.
Medewerkers van de overheid hebben een bijzondere rechtspositie, verankerd in de Ambtenarenwet 1929. Een curiositeit? De achterliggende filosofie van de toenmalige minister Donner (grootvader van de huidige minister Donner) is zo gek nog niet. Met de bijzondere rechtspositie van de ambtenaar werd onderstreept, dat ambtenaren dienaren zijn van de staat (of van provincie, gemeente, etc) en níet van een bovenliggende politieke richting. Ambtenaren kregen wettelijke ontslagbescherming, met name om hen tegen politieke willekeur van hun bazen te beschermen.
Daarnaast kent de Ambtenarenwet 1929 een nog wat meer specifieke aanleiding. Na de spoorwegstakingen van 1903 (ten tijde van Abraham Kuyper als minister president) werd voor ambtenaren in het Wetboek van Strafrecht een stakingsverbod opgenomen. Dat heeft geleid tot een uitvoerige regeling van rechtspositie van ambtenaren. Inmiddels is het staken van ambtenaren weer toegestaan. Wat dat betreft is er dus geen reden meer voor een bijzondere rechtspositie.
In de Tweede Kamer lijkt de overheersende gedachte, dat ambtenaren dezelfde rechten en plichten moeten hebben als werknemers in het bedrijfsleven. Op zichzelf is dat een redelijke gedachte. Niettemin vraagt de Raad van State zich in haar advies af wat de noodzaak is van dit wetsvoorstel. Bovendien wijst de Raad erop dat normalisering van de rechtspositie van ambtenaren consequenties zou kunnen hebben voor de honorering van topfunctionarissen in de publieke sector, richting de “normale” niveaus van topfunctionarissen in de particuliere sector. Uiteraard wordt dat door de indieners van het wetsvoorstel niet beoogd.
In de loop der jaren is de ambtelijke rechtspositie al behoorlijk genormaliseerd. En het is een mythe dat het schier onmogelijk zou zijn ambtenaren te ontslaan. Dat is meer een kwestie van ambtelijk management. Bij slecht functioneren kunnen ook ambtenaren met een goede dossieropbouw gewoon ontslagen worden. In die zin is het wel een beetje een nondiscussie en zou het veronderstelde probleem aangepakt moeten worden via cultuurverandering.
Roel Bekker, hoogleraar arbeidsverhoudingen, ziet geen reden voor een beschermde status van de ambtenaar. Naar zijn mening is er in ons land bij ontslag van ambtenaren geen sprake meer van willekeur op basis van politieke voorkeur. Niettemin vindt Bekker het verstandig om de aparte status wel te handhaven voor een secretaris-generaal of directeur-generaal, topambtenaren die direct onder de politieke leiding vallen. Dat lijkt toch geen consequente redenering.
Hans Borstlap, lid van de Raad van State en voorzitter van de Albeda-leerstoel, heeft op verzoek van het Ierse ministerie van Financiën onderzocht hoe het eiland in één klap financieel bankroet kon raken. Hij heeft zich in dat onderzoek verbaasd over bestuurlijke mores. Een minister kwam bij de ambtelijke staf met de oekaze dat hij geen adviezen meer wilde waar hij het niet mee eens was. Volgens Borstlap leert het Ierse drama ons de les, dat ambtenaren politici met gezag moeten kunnen tegenspreken. Tegenover macht moet je tegenmacht organiseren. Borstlap wil de onafhankelijkheid van de ambtenaar koesteren en ze beschermen tegen politieke willekeur.
Het imago van de ambtenaar zal nooit echt positief worden. Beeldvorming is hardnekkig. Toch zijn er gelukkig veel ambtenaren die gedreven worden door maatschappelijk engagement. Het begrip “ambtenaar” sluit ook mooi aan bij het ambt van de overheid, waarin de dienstbaarheid aan de samenleving leidend is.
De ambtenaar moet niet verworden tot de zogenaamde vierde macht. Van ambtenaren mag een loyale houding ten opzichte van het politiek bestuur worden verlangd. Het politiek bestuur (democratisch gekozen) is immers verantwoordelijk en verantwoording verschuldigd (en niet de ambtenaar). Zo vormen politieke coalitieakkoorden en regeringsprogramma’s kaders waaraan ambtenaren zich hebben te committeren. En politiek-bestuurlijke besluiten moeten gewoon loyaal worden uitgevoerd.
Indachtig de wijze uitspraak van toenmalig minister Donner – zo’n honderd jaar geleden – dat ambtenaren dienaren zijn van de staat (of provincie/ gemeente) en níet van de bovenliggende politieke richting, is het van belang dat zij ruimte krijgen om onafhankelijk en professioneel hun adviserende rol te vervullen. In dat verband zou ik prof. Bekker graag uit zijn droom helpen. Er zijn helaas maar al te veel bestuurders, die op zijn minst de neiging hebben om ambtenaren zo ongeveer te dicteren wat zij zouden moeten adviseren. Sinds de intrede van het dualisme is dat in mijn beleving bij provincies en gemeenten zelfs toegenomen. Met verwijzing naar het onderzoek van Borstlap lijkt mij een zekere bescherming van de ambtenaar op zijn plaats.
Ten opzichte van werknemers in het bedrijfsleven hoeven ambtenaren heus niet bevoordeeld te worden. Normalisering van hun rechtspositie is een legitieme gedachte. Ontslagbescherming van ambtenaren heeft dan ook zeker zijn grenzen. Maar politieke willekeur is nog steeds een serieus gevaar, waarmee ambtenaren kunnen worden geconfronteerd. Het is de moeite waard om op dat onderdeel bijzondere zorgvuldigheid in de rechtspositie van deze categorie werknemers blijvend wettelijk te waarborgen. In het belang van goede besluitvorming van overheidsorganen.
© foto Roel Wijnants
@ Adriaan,
Je spreekt wel erg voor eigen parochie hier. Niet onbelangrijk te weten dat je gemeentesecretaris bent. Dat verklaart ook waarom de benadering erg eenzijdig is. Hoe denk je dat het er aantoegaat in het bedrijfsleven? Dat men daar wel op ja-knikkers zit te wachten?
Denk je dat bij reorganisaties daar geen mensen waaraan het management een hekel heeft boventallig geraken? Ook daar zijn er politieke redenen om bepaalde mensen naar buiten te werken.
Ik zie werkelijk niet in waarom een ambtenaar beschermt zou moeten worden. Er is gewoon sprake van een arbeidsrelatie. De overheid is daarnaast op zoveel tereinen geprivatiseerd dat er bijna sprake is van willekeur of iemand met overheidstaken zich nog ambtenaar moet noemen danwel gewoon werknemer.
Tot slot: de onafhankelijke positie van de ambtenaar. Dank voor het schot voor open doel.
De weigerambtenaar voor homo-huwelijken mag dus niet bestaan, immers hij moet onafhankelijk zijn en dus neutraal. Jij voert dat als reden voor handhaving van de ontslagbescherming. Maar zeg ik er dan wel bij: de reden om beschermd te worden als ambtenaar werkt dan wel twee richtingen op. Als de ambtenaar beschermd wordt, dan mag ik eisen dat hij neutraal is.
Mag ik er dus vanuit gaan dat jij net als ik van mening bent dat geen ambtenaar mag weigeren de wet uit te voeren en zo hij dat al doet juist geen enkele ontslagbescherming mag toekomen? Of kan ik me niet aan de indruk onttrekken dat ook hier selectief wordt gewinkeld in de Christelijke winkel.
Adriaan, gelijk men een kalkoen niet moet vragen wat hij wilt eten met kerst, zo moet je een gemeentesecretaris geen artikel laten schrijven over ontslagbescherming van de ambtenaar.
Omdat ik al 9 jaar met pensioen ben, [zou 10 mogen zijn] zou ik niet weten welk persoonlijk nut ik nog bij ambtenarenbescherming heb, zodat ik eerlijk moet kunnen zijn, toch bird? Wel heb ik ooit 38 jaar ervaring opgedaan. In al die jaren heb ik veel nut van de bescherming gezien, ook wetende dat die bescherming betrekkelijk en te doorbreken is. Dat er daarbij wel een goede dossieropbouw nodig is, zou m.i. niet geschrapt moeten worden, maar eerder ook in het bedrijfsleven verplicht stellen.
Waarom zouden mensen in het bedrijfsleven slachtoffer mogen worden van de geldzucht der gg’s?
Evenzo behoort m.i. de verloedering binnen de overheid tegengegaan te worden met het recht van ambtenaren om eerlijk, d.w.z. niet politiek gemanipuleerd te kunnen werken.
Iedereen weet dat – om een voorbeeld uit mijn vak te noemen – de goegemeente bijna altijd wordt voorgelogen over de kostprijs van de grote ijdele bouw- en infrastructurele werken. Halverwege de uitvoering krijgen we dan de andere verzwegen helft van de kosten te horen. Daar kan een wethouder dan op sneuvelen, zoals in A-dam. Daar mogen geen ambtenaren op kunnen sneuvelen, als die hun werk wel eerlijk hebben gedaan. De begrotingsdeskundigen hebben hun vak namelijk wel keurig geleerd en moeten niet uit politieke overwegingen verplicht zijn te sjoemelen.
Zou de baanzekerheid niet nodig zijn om een stevige integriteit van de ambtenaar te kunnen vergen en daarom waarborgen??
bird, vergun mij die integriteit welke mij altijd zo zeer dierbaar is geweest, naar jou toe eens te mogen verdedigen:
‘als jij bij mij uitvoeringsleider ben, zei eens een baas, en een aannemer claimt meerwerk en ik kan niet naar B&W om het budget op te hogen, dan heeft die aannemer pech.’ [dan krijgt hij dus niet de centen waar hij eigenlijk recht op heeft]. ‘dan wil ik nooit bij jou uitvoeringsleider zijn’, heb ik toen tegen die baas gezegd. [nooit geweest ook].
Een andere baas, een eerlijke, wilde mij eens [om te pesten?] een stadsbordeel, een hoerenkast dus laten bouwen. Ik heb hem de vreselijkste scheldwoorden naar zijn hoofd geslingerd.
Maar stel nou eens dat ik in dienst was bij een moslimoverheid [daar is de wereld elders al vol van]. En mijn baas zou mij er opuit willen sturen om poten te rammen, zoals dat heet [moslimoverheden houden niet van homo’s, toch?] en ik zou dat beslist niet doen, zou jij mij dan willen veroordelen?
Je voelt hem al komen: als ik ambtenaar van de burgerlijke stand zou zijn en ik moest jou trouwen met een andere vent, wat ik niet zo’n vruchtbare relatie vind en waar de God van mijn Geloof een duidelijk andere mening over heeft dan jij, en ik voelde daar dus niks voor [zou niet leuk zijn voor jou ook], moet ik dan ontslagen worden? [er zijn trouwens hopies collega’s welke dat wel graag doen, dus waarom mij willen pesten?]
Nog even één opmerking: uit de kast komen behoeft nog niet als zodanig op een podium klimmen van de ChristenUnie te betekenen hoor! Ik kom immers ook niet met mijn lekkere schaap [je weet nog wel] op de gaypride boten meevaren. Deze week zag ik nog de homo-overval op de zo heilige eucharistieviering in een RK kerk. Dat vind ik als christen in en in droevig hoor! Mag dat?
@bird: Ik meen werkelijk voldoende genuanceerd over dit onderwerp geschreven te hebben en voel mij zeker geen kalkoen…
En over de zgn. weigerambtenaar heb ik in dit verband niet geschreven. Dat is een geheel ander onderwerp, namelijk gewetensvrijheid waarbij ik overigens géén verschil zie tussen rechtsbescherming voor werknemers van overheid in bedrijfsleven.
@ Adriaan,
Zo vormen politieke coalitieakkoorden en regeringsprogramma’s kaders waaraan ambtenaren zich hebben te committeren. En politiek-bestuurlijke besluiten moeten gewoon loyaal worden uitgevoerd.
einde citaat
Wie dat inbrengt, confronteer ik graag met zijn eigen woorden. Vandaar de weigerambtenaar. Ik ben het met je citaat eens, dus daar hebben we elkaar gevonden. Maar wees dan consequent.
Ik beluister een verschil tussen bedrijfsleven en overheid in jouw column dat ik niet kan ontdekken. Als in een bedrijf een nieuwe manager komt dan zie je daarna in de lagen daaronder ook mutaties. Oude garde (lees: supporter van het oude beleid) maken dan via riante regelingen plaats voor soortgenoten. Wil je carriere maken dan moet je aan het wiel hangen van jouw leider en als die doorgroeit volg jij vanzelf een paar maanden later. Is jouw manager zijn positie uitgespeeld, snel strategisch nieuwe vrienden maken, anders volgt voor jou het zelfde lot. (let wel: hoger management, niet in de lagen daaronder)
Daar wordt geen werknemer tegen beschermd. Waarom hebben ambtenaren wel recht op bescherming vanwege politieke machtswisselingen? Ik mis een goed argument. Genoeg reorganisaties gezien waar ff wat rekeningen werden vereffend.
Waar je ook niet op ingaat is het ingebracht bezwaar dat door privatiseringen en verzelfstandigingen het onderscheid tussen ambtenaar en werknemer sterk is vervaagd. Qua ontslagbescherming kan dan geen matrieel onderscheid meer worden gemaakt.
Je schrijft dat staken door ambtenaren weer is toegestaan. Dat is een misvatting. Het verbod is opgeheven, maar nergens in de wet is vastgelegd dat een werknemer het recht heeft te staken. Dat is via internationale verdragen Nederlands recht geworden, maar daarmee nog niet toegestaan.
De ontslagbescherming handhaven om tegenmacht te kunnen organiseren is eerder een bewijs van onbekwaam management dan dat instrumentarium dit moet bewerkstelligen. Daarnaast mis ik een culturele toets alvorens analyse probleem Ierland (Angelsaksisch model, koloniaal en gezagsgetrouw) ff copy past het antwoord is in Nederland met het Rijnlandmodel, polderen en directheid van de medewerkers. Neem van me aan, ik werk voor een engels bedrijf: er is een verschil!
Dat beeldvorming hardnekkig is, hoef ik een partij als de CU niet toe te lichten. Dienstbaarheid aan de maatschappij. Als ik morgen niet doet wat mijn baas graag wil, dan mag ik overmorgen nog terugkomen, maar daarna lig ik eruit. En dat zou bij de overheid niet anders moeten zijn. Ik beluister nog steeds geen enkel begin van argument om matrieel onderscheid te blijven maken tussen ambtenaren en bedrijfsleven.
Over loyaliteit heb ik al gesproken, maar wil daar hier nog wel over zeggen dat een werknemer die zich niet loyaal opstelt ook op weinig clementie hoeft te rekenen. De slavernij is afgeschaft en als je niet wil leveren waarvoor je wordt betaalt dan moet je iets anders doen. Wil je niet voor een baas werken, dan wordt je eigen ondernemer. Zolang je in je eigen onderhoud kan voorzien, zal niemand je een strobreed in de weg liggen. Geen onderscheid tussen bedrijfsleven en overheid.
Zelf ben ik werkzaam in de wereld van de medezeggenschap. Daar zie je dat normale hiërarchische structuren wegvallen op het moment dat OR-leden hun werk doen. De directeur is dan niet hun baas, maar voert op basis van gelijkheid overleg tussen OR en Bestuurder. OR-leden hebben ontslagbescherming die verder gaat dan normale werknemers.
Door deze ontslagbescherming voelen OR-leden zich in staat om met kracht zich als tegenpartij op te stellen. De OR kan zelfs de onderneming voor het gerecht slepen. Dat doe je niet als je de volgende morgen ontslagen kan worden. Echter, deze ontslagbescherming gaat niet op bij economische redenen. De kantonrechter moet zich dan ervan overtuigen dat het OR-lidmaatschap niet van invloed kan zijn geweest op het voorgestelde ontslag, tenzij op staande voet.
En daar zit het antwoord van de ontslagbescherming:
Er zijn veel taken die door ambtenaren worden uitgevoerd die niet specifieke ambtenarentaken zijn. Salarisadminstratie, receptie, huisvesting, ga zo maar door. Daar is geen ontslagbescherming nodig.
Ambtenaren die werken aan beleid hebben een ondersteunende en adviserende rol aan de bestuurder die de keuzes maakt. Een wethouder moet wel de baas blijven over zijn portefeuille. Als een ambtenaar een afwijkende mening heeft, jammer! Zo werkt het in het bedrijfsleven niet anders.
Echter, een kleine groep ambtenaren heeft bescherming nodig om zijn werk onafhankelijk en zonder aanziens des persoons uit te voeren. Dat de bouwvergunning aan het vriendje van de wethouder hetzelfde wordt behandelt als de vergunning van zijn buurman. Deze ambtenaar moet beschermt worden tegen de gevaren van de macht.
Dat moet alleen niet via het ontslagrecht. Intern moet de organisatie voldoende zijn gewaarborgd door machtenscheiding en controlemechanismen dat medewerkers zich vrij voelen om in vrijheid hun werk te doen. Dat moeten audit-afdelingen ook. Hoe denk je dat banken zijn opgebouwd? Als de directeur een lening wilt voor zijn vriendje, dan kan van wilekeur niet echt sprake zijn.
Blijft staan wanneer de ambtenaar naast de macht komt te staan, gelijk een OR. Dat administratieve organisatie geen voldoende bescherming kan bieden voor goed bestuur. Alleen dan zou de ambtenaren een 4e macht zijn en dat schrijf je dat dat niet is. Dus tsja, ik heb je bijdrage langs alle kanten bekeken, maar waar Borstlap op doelt is een slecht functionerende democratische controle binnen een angelsaksische cultuur. In een dienstbare opstelling van een ambtenaar past geen dualistisch model. Als je dat onderwerp nog eens beter toelicht dan kun je me wellicht overtuigen. Zijn er situaties denkbaar gelijk een OR-lid zijn bestuurder kan dwarsbomen met juridische procedures?
Zoals het nu op mij overkomt is de bescherming er alleen om de 4e macht te behouden. Dat klinkt als het preken voor eigen parochie.